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行業(yè)專家解讀：2021年新能源商網(wǎng)政策
編輯 時間：2021-07-13
摘要
1）今年政策評價：這次是從十三五后兩年的規(guī)�；钠絻r示范到今年開始除了戶用光伏外的全面平價，體現(xiàn)政策的平穩(wěn)階段，是非常務實的，平價示范項目可以延期并網(wǎng)也可穩(wěn)定市場。
政策內(nèi)容：
1、2021年新建項目：1）按當?shù)厝济喊l(fā)電基準價執(zhí)行，征求意見稿中上網(wǎng)電價是較燃煤基準價平均降3厘左右，本次電價超預期；2）可自愿通過參與市場化交易形成上網(wǎng)電價，以更好體現(xiàn)光伏發(fā)電、風電的綠色電力價值；3）不再補貼，實行平價上網(wǎng)，符合之前的預期。
2、19年和20年的遺留平價項目：1）若在今年年底前并網(wǎng)，仍然適用于平價示范項目的8項支持政策；2）若延期至22年并網(wǎng)，則納入后續(xù)年度的保障性并網(wǎng)規(guī)模，電價要看22年的政策，可以把今天文件作為參考的底線，不應比今天這個文件的政策差。
3、戶用項目：支持今年戶用光伏并網(wǎng)規(guī)模要達到1500萬千瓦以上，大概率還是三分錢每度電的度電補貼，考慮到5億元的總補貼額度，今年戶用的市場空間和盤子是比較大的。
4、海上風電、光熱發(fā)電項目：1）由省級主管部門制定或競爭性配置；2）海風各省支持力度不大，目前只有廣東出臺了征求意見稿，額度和力度不高，僅支持兩年新增的項目。
90GW保障性規(guī)模：十三五期間核準和備案的風光項目中還在有效期且去年沒有并網(wǎng)的有90GW左右，如果愿意今年并網(wǎng)，地方政府必須直接納入保障性并網(wǎng)規(guī)模，是保障性規(guī)模，不是并網(wǎng)規(guī)模。
市場化交易：沒有明確規(guī)定比燃煤發(fā)電基準價高還是低，因為沒有說采用哪種小時數(shù)。但在一定小時數(shù)之內(nèi)電量，如果參與市場化交易，不能低于燃煤發(fā)電基準價，在一定小時數(shù)之外，市場形成電價可能低可能高，目前一般都是低的，但后續(xù)通過綠證體現(xiàn)綠電價值，可能高也可能低。
明年政策：主要看國家能源局發(fā)布各地方的消納責任權(quán)重，明年預期的消納權(quán)重實際上已經(jīng)框定了保障性并網(wǎng)的規(guī)模，如果愿意多的話就通過市場性并網(wǎng)，但市場化并網(wǎng)需要靈活性設施配置，所以說今年核準備案的保障性并網(wǎng)規(guī)模是可以預期的。
明年保障性并網(wǎng)規(guī)模：通過競爭配置，明確說明競爭配置不是競電價，地方可以在項目業(yè)績、能力、技術(shù)方案等多個方面綜合考慮和設置權(quán)重，配儲能的要求是地方的行為。
長期政策方向：4月發(fā)布的征求意見稿是體現(xiàn)方向的，因為它相當于引入了10%的電力市場價格。后續(xù)可能方向一個是通過風光內(nèi)部競爭形成了低價，還有一種可能是更反映市場的電價。
經(jīng)濟性測算：以合理利用小時數(shù)25年進行測算，如果組件價格1.8，全國平均收益率8%左右，全投資收益率接近6%，每個省的差距很大。
正文
一、 2021年起，對新備案集中式光伏電站、工商業(yè)分布式光伏項目和新核準陸上風電項目（以下簡稱“新建項目”），中央財政不再補貼，實行平價上網(wǎng)。明年后年中央財政也都不再補貼，這條和去年財政部、發(fā)改委和能源局聯(lián)合發(fā)布的財建4號文基本上完全統(tǒng)一，所以大家有心理預期。
二、2021年新建項目上網(wǎng)電價，按當?shù)厝济喊l(fā)電基準價執(zhí)行；新建項目可自愿通過參與市場化交易形成上網(wǎng)電價，以更好體現(xiàn)光伏發(fā)電、風電的綠色電力價值。先看第一句話，征求意見稿中風光指導價比燃煤發(fā)電基準價全國平均低三厘錢，各省低的不一樣，現(xiàn)在完全一樣、完全平價，并且不競價了，上網(wǎng)電價明確新建的項目今年就按照這個價格來執(zhí)行。那么19年20年實施的風光指導價政策是推翻的嗎？不是的，因為國家對于指導價的意思就是說它要作為競價的參考，19年和20年是將指導價作為競價的上限，但這一次政策直接規(guī)定的是上網(wǎng)電價，所以就沒有用指導價的說法。這樣收益非常明確，大家不會去想競爭的時候電價還有可能降多少，不確定性會是多少。第二句話就是說在4月發(fā)改委發(fā)布了一個關于電力現(xiàn)貨市場的正式的文件，提出要推進綠色電力的交易，所以這兩個政策也是相銜接的。
如果我們看能源局5月份發(fā)的文件，新備案的光伏和新核準的風電有兩類，一類是保障性并網(wǎng)，一類是市場化并網(wǎng)。原來的電價征求意見稿中關于這兩類的電價政策是不一樣的，現(xiàn)在是完全一樣，就是燃煤發(fā)電基準價。原來擔心保障性并網(wǎng)是不是不如市場并網(wǎng)的政策，現(xiàn)在看的話，保障性并網(wǎng)政策仍然比市場化并網(wǎng)的政策更優(yōu)惠，因為保障性并網(wǎng)是保障我們完成可再生能源電力消納責任最低權(quán)重的基本規(guī)模。
三、2021年起，新核準（備案）海上風電項目、光熱發(fā)電項目上網(wǎng)電價由當?shù)厥〖墐r格主管部門制定，具備條件的可通過競爭性配置方式形成，上網(wǎng)電價高于當?shù)厝济喊l(fā)電基準價的，基準價以內(nèi)的部分由電網(wǎng)企業(yè)結(jié)算。這條是針對海上風電和光熱發(fā)電的，這兩類項目現(xiàn)在還很難實現(xiàn)平價上網(wǎng)，所以還需要一些政策支持，但這一塊的上網(wǎng)電價不由國家來定，而是由地方來定，因為這體現(xiàn)了責任權(quán)利的統(tǒng)一，海上風電和光熱發(fā)電的補貼要由地方政府投資補貼、電價補貼或者金融政策予以相應的支持。但是也明確了電網(wǎng)公司結(jié)算時還是以燃煤發(fā)電基準價來結(jié)算相應的海上風電和光熱發(fā)電的項目電價，意味著還是希望地方政府給予針對性的扶持政策，也就是這個文件中的第四條。
四、鼓勵各地出臺針對性扶持政策，支持光伏發(fā)電、陸上風電、海上風電、光熱發(fā)電等新能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
從總體來看文件非常簡單，大家可能還關心戶用光伏怎么辦？答記者問中提到戶用光伏，要支持全國新建戶用光伏并網(wǎng)規(guī)模達到1500萬千瓦以上，因為征求意見稿中提到三分錢每度電的補貼政策，所以基本上戶用光伏大概率還是三分錢每度電的度電的補貼，再考慮到5億元的總補貼額度，今年戶用光伏的市場空間和盤子還是比較大的。
Q：因為這是21年的電價政策，是不是意味著今年后面申報的項目都按這個政策來，以前去年、前年累計下來的平價項目是不是也會參照這個電價政策？
A：對于2019年和2020年安排的平價示范光伏項目，如果能夠在今年年底前并網(wǎng)，仍然是執(zhí)行2019年發(fā)改委19號文的政策，即適用于平價示范項目的8項支持政策。如果今年沒有并網(wǎng)，納入到明年的話，5月份能源局發(fā)的2021年風光發(fā)電項目建設管理文件中提到可以納入后續(xù)年度的保障性并網(wǎng)規(guī)模，后續(xù)年度的保障性并網(wǎng)規(guī)模就意味著不管明年的價格如何，明年的建設管理的政策怎么出，這些項目不用去參加競爭配置，項目還是合規(guī)的，因為直接納入進去了。但是至于電價的話，因為它是2022年并網(wǎng)的項目，從嚴格來說，應該看2022年的新能源上網(wǎng)電價政策的文件，但目前看來，現(xiàn)在不可能出2022年上網(wǎng)電價的文件。今天出的文件中對于2021年備案且2022年并網(wǎng)的光伏項目，依據(jù)政策可以執(zhí)行燃煤基準價，但是如果和19年和20年的平價示范項目今年沒并上，2022年并網(wǎng)的話，我個人覺得對于后者不應比適用于今天這個文件中的政策差，所以可以作為一個參考底線。
Q：就是電價一樣，然后那個是有全額并網(wǎng)的好處，這個不一定能全額并網(wǎng)？
A：對，不一定保全額并網(wǎng)。19年和20年的項目要求今年年底前并網(wǎng)和2022年并網(wǎng)肯定有所差別，但是這個差別有多大？差別能否覆蓋現(xiàn)在光伏行業(yè)由于原材料價格暴漲帶來的后續(xù)價格高起的情況？這對于開發(fā)企業(yè)來說就要判斷，所以如果組件的價格過高，我覺得這個肯定會影響開發(fā)企業(yè)的投資決策。
Q：因為這一次只是今年的電價政策很好，能直接對標，那么未來光伏平價后成本也會下降，對電價政策能不能做方向性的指引和展望？
A：如果說我們把燃煤發(fā)電基準價作為一個標準的話，未來肯定形成平價再到低價。但至于這個低價是通過競爭配置來形成的話，還是通過這樣的今年4月份的電價征求意見稿確定一個指導價，還得看后續(xù)的發(fā)展情況。但我覺得今年4月份的征求意見稿是體現(xiàn)方向的，因為它相當于把10%電力市場的價格引入。即未來可能方向有兩個，一個是通過風光內(nèi)部競爭形成了低價，還有一種可能是更多地反映市場的電價。這一次政策其實反映了行業(yè)的聲音。2019和2020年作為十三五的最后兩年，我們風光實施規(guī)�；療o補貼平價示范項目，同時還有大量的競價項目，而2021年如果直接退到了低價的指導價，再加上競爭性上網(wǎng)，退坡速度太快，更何況一競價大家對市場預期就不知道了，所以這一次文件就相當于從十三五后兩年的規(guī)�；钠絻r示范到今年做一個大量的完全平價，這還是體現(xiàn)政策的平穩(wěn)過渡，至于明年還要看屆時的情況和行業(yè)的需求。政策的目的還是要保證實現(xiàn)3060的目標和行業(yè)的健康發(fā)展，而不是風光一定要快速走到低價，如果強迫的話可能對能源轉(zhuǎn)型會造成影響，所以這一次的正式文件是務實和明確的，反映了這個行業(yè)的聲音。
如果我們看能源局5月份發(fā)的文件，新備案的光伏和新核準的風電有兩類，一類是保障性并網(wǎng)，一類是市場化并網(wǎng)。原來的電價征求意見稿中關于這兩類的電價政策是不一樣的，現(xiàn)在是完全一樣，就是燃煤發(fā)電基準價。原來擔心保障性并網(wǎng)是不是不如市場并網(wǎng)的政策，現(xiàn)在看的話，保障性并網(wǎng)政策仍然比市場化并網(wǎng)的政策更優(yōu)惠，因為保障性并網(wǎng)是保障我們完成可再生能源電力消納責任最低權(quán)重的基本規(guī)模。
Q：這也體現(xiàn)了政策層面呵護和支持行業(yè)的態(tài)度對吧？
A：對，像5月20號左右能源局官網(wǎng)上有一個問答說，在一同推進出臺風光的新能源上網(wǎng)電價的政策，也會出臺針對光伏原材料帶來的全行業(yè)成本上漲問題的相應政策。實際上5月21號就公布了今年的風光項目的建設政策，其中最關鍵的一條是在官方解讀稿里提到2019年和2020年的平價示范項目今年沒并的話可以納入到后續(xù)的保障性規(guī)模。再加上今天的公布的電價政策，是非常務實的，都跟之前的政策和官方說法能夠?qū)Φ蒙稀?/span>
Q：明年需求側(cè)的判斷？結(jié)合政策、實際的組件成交價和開發(fā)商的IRR需求去判斷不同的項目今年會以什么樣的路徑落地？
A：今年的光伏存量項目有40多GW，競價項目有條件的都去盡量在上半年并網(wǎng)，2019年和2020年備案的平價示范項目量很大，會有一部分的項目今年落地。對于一個開發(fā)企業(yè)，今明年并網(wǎng)收益會有差距，但現(xiàn)有差距不大，企業(yè)對根據(jù)項目情況，會作相應的判斷。我們利用合理利用小時數(shù)25年的數(shù)據(jù)做了一個測算，如果組件價格1.8，全國平均收益率8%左右，全走題的收益率接近6%。每個省的差距很大，投資企業(yè)會作相應的判斷。價格只要回一點，就會有更多的項目有經(jīng)濟性。但如果組件價格上升，從投資角度會有一定的項目就不做了，這樣會影響今年存量項目的并網(wǎng)�？傊�，政策邊界給出來了，企業(yè)可以判斷。這個需要關注能源局出臺的政策。具體的預期還沒有辦法做定量判斷。
Q：關注現(xiàn)在市場組件的成交價，現(xiàn)在的成交價是多少？是否超過了1.8的臨界點了嗎？
A：差距很大的。
Q：今年核準的項目到明年，按照明年的電價上網(wǎng)，其實是很實惠的�？赡軙挠悬c多，對于保障性項目的規(guī)�，F(xiàn)在有一個具體的容量上限嗎？假如有上限，現(xiàn)在按照什么標準篩選平價項目？
A：能源局發(fā)布“2021消納責任權(quán)重”文件，各個地方需要消納的責任權(quán)重，和明年預期的消納權(quán)重實際上已經(jīng)框定了保障性并網(wǎng)的規(guī)模，如果愿意多的話就通過市場性并網(wǎng)，但市場化并網(wǎng)需要配置靈活性設施，所以說今年核準備案的保障性并網(wǎng)規(guī)模是可以預期的。市場化并網(wǎng)是的敞口的。2021風光的政策希望能夠?qū)崿F(xiàn)接續(xù)發(fā)展，政策導向希望能夠多并網(wǎng)的，今年核算是為明年后年的并網(wǎng)空間做準備，如果多是更好。但保障性并網(wǎng)并不是無限地多，保障性并網(wǎng)是有一個大體的規(guī)模的。
通過競爭配置，但是競爭配置不等于競電價。這次文件名明確說這次不競電價。儲能配置的要求是地方自己寫的，地方這么做并不合規(guī)，配儲能是市場化并網(wǎng)那一邊，理論上是對項目的業(yè)績、能力、需求方案等多因素的綜合考慮，配儲能可能是地方的行為。這次還是總體上考慮行業(yè)的需求，穩(wěn)住預期。
Q：今年并網(wǎng)的項目有具體的時間節(jié)點嗎？風電光伏的時間節(jié)點是一樣的？
A：定價政策不會提時間點的限制，能源部門管理政策也許后續(xù)會提時間點，但預計至少會管到明年。風電從核準到建設一般需要兩年，今年核準了明年后年建成都是正常的。風電光伏是并網(wǎng)時間階段都沒有定，要看明年的管理政策。
Q：之前存量的平價項目放到明年并網(wǎng)，價格能保證和21年的項目相比不跌，但其他優(yōu)惠政策會改變，可以這么理解嗎？
A：19號文要求簽訂20年的購電協(xié)議，實際上現(xiàn)在執(zhí)行的不好，現(xiàn)在還沒有一個項目簽訂20年的購電協(xié)議，這是問題，也是一個客觀現(xiàn)實。對于同一個省份內(nèi)的平價示范項目如果2021并網(wǎng)適用于19號文，會有一定的優(yōu)惠，比如在項目建成運行階段，同等情況下必須先點，可能就先關掉2022年并網(wǎng)的項目，再關在要求時間內(nèi)并網(wǎng)的平價示范項目，會有一定的差別，對經(jīng)濟性有一定的影響，但估計不大，折合到吃書投資也許就幾分錢。不同企業(yè)對未來政策的執(zhí)行是不一樣的，量化指標也不一樣，
Q：出臺政策是希望項目到22年并網(wǎng)嗎？
A：不全是，主要還是為了穩(wěn)定市場預期。
Q：主要問題還是大家對競價的恐懼，現(xiàn)在組件價格比較高，但是還要競價，可以在理解嗎？
A：這是兩個層次，對于今年核準的風電項目和備案的光伏項目，主要是為了穩(wěn)定市場�，F(xiàn)在沒有辦法通過現(xiàn)在市場的恐懼去推測明年的市場形勢，今年競價的光伏項目大部分是明年并網(wǎng)，會有一些今年并網(wǎng)的。風電基本是明年和后年并網(wǎng)，所以對于新建項目肯定是穩(wěn)定預期的一個目的，19、20年的平價示范項目延到明年并網(wǎng)，個人對于政策的判斷，肯定不會太差，就沒必要去搶了，緩解現(xiàn)在光伏原材來價格上漲帶來的壓力。
Q：如果從市場化去理解，應該是鼓勵競價，從長期來看是否會鼓勵競價？
A：未來的話競價沒有明確。從國際上、我國家的實踐看，第一種是內(nèi)部競爭，競爭配置和競價，光伏競爭配置和競價、風電競爭配置和競價、風光一起競爭配置和競價。第二種是市場化，參與市場的比例上升，或者不用那么高比例的電量進入市場，但是給的指導價是參考上一年電力市場的價格，用兩種方式去促進市場化。
Q：海風自主定價，海風大省財政情況可以支持這種做法嗎？
A：支持力度不大，目前只有廣東出臺了征求意見稿，額度和力度也不是很高，支持幾百萬千瓦的海上風電，僅支持兩年新增的項目。第一年投資補貼1500/千瓦，廣東的海風初始投資在1萬6-1萬7/千瓦，補貼只占8%左右，折合電價幾分錢。實際地方通過電價、投資補貼等扶持政策都可以，調(diào)動地方積極性。比如福建資源條件很好，電網(wǎng)工程如果能由電網(wǎng)企業(yè)做好規(guī)劃，也可以降1000/千瓦左右的投資。
Q：19、20年平價項目往后延條件不會比今年差？條件指什么？
A：主要就是電價，22年的電價要看22年政策，我覺得不會比2021年平價項目在2022年并網(wǎng)的政策差。
Q：指導價這幾年都持平？
A：可能一年，可能兩三年不變，取決于行業(yè)發(fā)展形勢。
Q：電量還是按照以前的保障小時？
A：肯定不能按19號文的政策，19號文是全額收購。今天發(fā)的政策沒說全額收購，文件中沒有規(guī)定小時數(shù)，這是不確定的因素，要看每個省情況。
Q：光伏運營商現(xiàn)在是不是申報越早越劃算？
A：保障性并網(wǎng)規(guī)模是有限的，各省份不同，比如廣東的規(guī)模大，這種省份可以早點多點備案；對于三北省份不能置換到保障性并網(wǎng)的規(guī)模，規(guī)模就是不夠的，要開展競爭配置但不競價，剩余部分走市場化并網(wǎng)的路線。
A：9000萬是保障性電網(wǎng)規(guī)模。十三五期間核準和備案的風光項目，合規(guī)的還在有效期的并且去年沒有并網(wǎng)的有90GW左右，如果愿意建設和今年并網(wǎng)，地方政府必須直接納入保障性并網(wǎng)規(guī)模，不能要求這些項目參與競爭配置，給這些項目保障政策的連續(xù)性。并不是并網(wǎng)的規(guī)模。
Q：市場化交易形成的上網(wǎng)電價會比燃煤發(fā)電基準價高還是低？
A：沒有明確規(guī)定，因為沒有說小時數(shù)。但在一定小時數(shù)之內(nèi)電量，如果參與市場化交易，不能低于燃煤發(fā)電基準價，在一定小時數(shù)之外，市場形成電價可能低可能高，目前一般都是低的，但后續(xù)通過綠證體現(xiàn)綠電價值，可能高也可能低。
如果我們看能源局5月份發(fā)的文件，新備案的光伏和新核準的風電有兩類，一類是保障性并網(wǎng)，一類是市場化并網(wǎng)。原來的電價征求意見稿中關于這兩類的電價政策是不一樣的，現(xiàn)在是完全一樣，就是燃煤發(fā)電基準價。原來擔心保障性并網(wǎng)是不是不如市場并網(wǎng)的政策，現(xiàn)在看的話，保障性并網(wǎng)政策仍然比市場化并網(wǎng)的政策更優(yōu)惠，因為保障性并網(wǎng)是保障我們完成可再生能源電力消納責任最低權(quán)重的基本規(guī)模。
主題：2021年新能源上網(wǎng)電價政策分析會議紀要20210611
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